农村政策性金融机构的制度缺陷：农业发展银行是农村政策性金融机构，在市场经济条件下本应成为政府调控农村经济、支持农业发展的政策性工具，但在实际运行中，却未能履行政策性金融对农户和农村企业的扶持和保护职能。究其原因，既有内部管理体制也有外部运行环境的影响，具体包括以下几个方面。

1.资金来源渠道单一

市场化筹资力度加大，难以满足政策性银行农业贷款的长期需求，造成利差缺口。农发行自成立以来，其主要任务是为确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展，为国家粮棉油购销、农副产品收购以及农业基本建设提供信贷支持。其中仅2007年全年累计发放粮棉油收购贷款就达2752亿元。但与此相应的是，当前农发行的资金来源主要为央行再贷款、金融债券以及各类存款（见表1）。其中央行再贷款是农发行一个主要的资金来源，1997-2004年再贷款金额占农发行总负债的80%以上，资金来源结构较为单一，随着近几年农发行向央行的再贷款量逐年减少，也减少了该渠道的资金来源。从2007年开始，向金融机构发行金融债券逐渐成为农发行筹措资金的主要方式，但发行金融债权一方面增加了筹资成本，另一方面筹得的资金期限往往较短，与农发行长期的政策性贷款业务相矛盾。截至2008年6月，农发行的资金充足率仅为4.42%，远未达到巴塞尔协议所规定的8%的国际标准，导致农发行经营难度的增加。

                 2004-2008年中国农业发展银行各项资金来源所占比重 单位：%

          注：1.表中数据系笔者根据中国农业发展银行2004-2008年度报告计算整理得出

2.业务范围过于狭窄，功能单一

当前，农业发展银行的业务范围仍主要局限于满足粮棉油收购贷款业务。其中2006年农发行全年累放粮棉油收购贷款2 507亿元，农业产业化龙头企业和加工企业贷款825亿元，再加之储备和农业科技贷款，占所参见《中国农业发展银行2006年年度报告》。

3.难以协调政策性和银行性之间的矛盾

农村政策性银行除了政策性以外，亦不能抹杀其银行性的特征。所谓银行性就是指赢利性，政策银行与商业银行一样，也存在股东对银行利润最大化的预期，而政府作为政策银行的出资人，对政策银行也要求得到回报，不希望出现亏损。《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》和《韩国产业银行法》中均分别对政策性银行的法律地位表述为独立法人，赢利性也一直是这些政策性银行所追寻的目标之一。据统计，1999年韩国产业银行( KDB)的净利润为1.84亿美元；日本政策投资银行(JDB)在1998年的总资产赢利率为9.24%，自有资本的赢利率为2. 91%；德国复兴信贷银行(KFW) 1998年净收入达到4.52亿马克。而我国的农业发展银行的定位仍单纯是发放粮棉油收购贷款的政策性银行，主要投资于具有较高社会效益的长期投资项目，而忽视银行赢利能力的提高。再加之其资金来源成本的增加，不良贷款数额居高不下，农发行的可持续发展能力受到限制。

4.外部环境的制约

外部环境的制约主要表现为法律环境的缺乏。在我国目前的金融法中，除了中央银行法、商业银行法、保险法、证券法之外，几乎没有其他金融形式的法律，尤其是在政策性金融领域，立法更是一片空白，仅有银行章程。农发行经营管理中缺少法律规范会引发一系列问题，如农发行的法律地位、政府与农发行以及其他政策性金融机构与农发行关系的界定、收购资金的妥善管理以防被挪用等等。

不可否认，农业发展银行自建立以来，在支持农业发展方面发挥了重要的作用，但在其经营管理体制以及外部环境建设方面仍存在一些亟待解决的问题。