家庭农场是以农民家庭成员为主要劳动力，以农业经营收入为主要收入来源，利用家庭承包土地或流转土地，从事规模化、集约化、商品化农业生产的一种新型农业经营主体。家庭农场保留了农户家庭经营的内核，坚持了家庭经营的基础性地位，适合我国基本国情，符合农业生产特点，契合经济社会发展阶段，是农户家庭承包经营的升级版。自从2013年中央1号文件提出发展家庭农场以来，各地方政府陆续出台相关政策文件，制定家庭农场认定标准与扶持措施；全国各地家庭农场如雨后春笋般不断涌现，出现了各具特色的家庭农场经营模式。家庭农场已经成为引领适度规模经营、发展现代农业的最重要的一支有生力量。
然而，各地家庭农场的快速发展也逐渐暴露出一些问题。一些地方的家庭农场发展良莠不齐，甚至出现假“家庭农场”骗取套用补贴资金现象，同时，一些有志于发展家庭农场的农户却难以享受到政策扶持。问题的出现虽然还只是个别现象，但也表明现行的家庭农场政策还不尽完善，仍然具有改进空间。
家庭农场发展当前存在的主要问题
综合近年来实地调研以及搜集到的媒体报道资料，笔者认为当前家庭农场发展主要存在以下四方面问题。
1．或雇工或转包，偏离家庭经营
一些家庭农场经营规模超出了家庭的经营能力，为了维持生产不得不长期雇工，且雇工数量远远超过家庭劳动力数量。还有一些家庭农场流转了土地之后不是自己经营，而是将流转来的土地再分租转包给其他经营者，成为坐收地租差价的“二地主”。据央视新闻报道，一些“大户”通过圈地转包的方式，将支持新型经营主体的政府补贴从中截留，造成财政资金极大浪费。
2．依赖政府扶持，缺乏自生能力
一些地方政府出于打造现代农业“亮点”、争取项目资金的目的，盲目鼓动个别家庭农场大规模流转土地，导致经营规模超出家庭实际能力，农场经营管理粗放、效益低下，实际上依靠地方政府给予的补贴资金维持生存。笔者在四川省青神县实地调查的一个蔬菜种植农场，经营规模达到430亩，由于农场规模过大、管理不善，许多菜地满是杂草，有的地里杂草长得比菜还高，还存在耕地撂荒现象。据农场主介绍，他是在当地政府的要求下这样大规模流转土地，目的是配合政府打造“亮点”、争取上级的项目资金，而这些项目资金大部分又会以补贴的形式来维持他的农场，以便争取更多的项目资金。这种缺乏自生能力、依赖政府补贴维持生存的家庭农场，既是对财政支农资金的严重浪费，也是对宝贵土地资源的严重浪费，更是在广大农民心中造成政府支农“扶劣不扶优、奖懒不奖勤”的负面印象，导致农业经营主体“劣币驱逐良币”。
3．假冒“家庭农场”，骗取国家补贴
一些不属于家庭农场的经营主体，例如农业企业、专业合作社等，为了享受家庭农场扶持政策，套取相关补贴，也纷纷将自己包装成为“家庭农场”。据笔者在河南信阳的调研，一些下乡租地经营的农业龙头企业，为了套取国家对家庭农场的补贴资金，将农场委托给当地村干部代管，再以当地村干部的名义注册成为“家庭农场”，这些所谓“家庭农场”的实际控制权依然掌握在企业手中。甚至有的经营主体同时挂着公司、合作社和“家庭农场”三块牌子，需要申请哪种扶持就换上哪块牌子。同时，一些地方政府出于鼓励家庭农场发展的目的，允许家庭农场注册成为“个人独资公司”或“有限公司”，也为一些农业公司假冒“家庭农场”留下后门。
4．准入门槛过高，农户有心无力
在个别假“家庭农场”利用政策漏洞套取国家扶持的同时，许多有志于发展家庭农场、渴望获得相关政策扶持的中小农户，却由于经营规模一时难以达到当地政府规定的准入门槛，只好望政策之门而兴叹。笔者近年来在各地调研发现，许多返乡创业的农民有志于发展家庭农场，有的已经具备了一定发展基础，虽然初始规模可能很小却充满勃勃生机，他们迫切渴望能获得资金技术等方面的支持。然而，许多地方政府制定的家庭农场扶持政策却在经营规模方面规定了相当高的准入门槛，大多要求达到100亩甚至更高的经营规模，这样的规模门槛把大多数想创业或正在创业但还缺乏相当实力的农民挡在外面。
进一步完善家庭农场政策的建议
一个家庭农场的正常发展必然经历从小到大、由弱到强的过程。处于初创阶段的家庭农场由于规模较小、实力较弱，所面临的困难挑战较大，对政策扶持的需求也更为迫切，政策扶持的边际效果也更为明显。因此，无论是从政策公平的角度还是从政策效率的角度考虑，政策扶持的重点都应指向创业农户和中小家庭农场。
1．因地制宜设定经营规模的合理范围
应当同时设定家庭农场经营规模的下限和上限，更加强调适度规模。由于不同地区农村土地资源、地形条件、经营方式千差万别，各地在设定家庭农场经营规模范围时需要因地制宜，根据本地实际情况合理设定，不能盲目复制其他地区规定，更不能搞一刀切。
考虑到以绝对面积数作为规模标准不能兼顾各地人均占有耕地面积不同，建议在考察本地中等收入水平家庭农场经营规模和户均承包土地面积的基础上，以两者相对倍数作为适度经营规模的基准，并以此为基础确定经营规模上限与下限。
建议将经营规模的上限作为强制性标准，鼓励经营者通过提高技术水平、单产和资源利用效率来增加经营收入，抑制盲目的规模扩张，并使同一区域能够容纳更多的家庭农场共同经营；将经营规模的下限作为指导性标准，以利于将更多创业农户和中小家庭农场纳入政策扶持范围，实现包容式发展。应当规范家庭农场的工商注册，将家庭农场同合作社、公司等经营主体相区别，完善注册前资格审查，防止非家庭农场经营主体假借家庭农场名义骗取相关政策扶持。
2．丰富支持手段针对需求实现精准扶持
应当进一步丰富对家庭农场的支持手段，建立包括基础设施投资与补贴、创业辅导、技术与管理的指导培训、土地流转与市场营销的中介咨询、信贷融资和农业保险、生产环节社会化服务和合作联营指导等全方位的支持体系，满足多样化的政策需求。
建议将各类扶持政策手段整合为家庭农场“服务超市”，根据家庭农场实际需求，采取分析诊断、照方抓药、订单服务的方式；有条件的地方，可以为创业农民和家庭农场建立档案，开展跟踪式管理服务，根据家庭农场不同发展阶段不同需求给予相应政策扶持。
3．以考核退出制度为核心加强过程管理
应当建立对家庭农场的定期考核制度，加强对家庭农场经营的过程管理，实现对不合格家庭农场的及时识别并退出政策扶持的机制。对家庭农场的定期考核应重点考察是否偏离家庭经营的基本原则，是否实现资源高效利用、绿色清洁生产和产品质量安全，对于经营绩效的考核应重点考察单产指标。
建议将家庭农场的考核结果同补贴水平相挂钩，鼓励家庭农场进行集约经营、绿色生产并提高产品质量安全水平，体现补贴政策引导效果。通过定期考核及时发现家庭农场经营过程中出现的问题，给予支持辅导、跟进管理服务；及时识别不合格的家庭农场，退出扶持范围并取消家庭农场资格，提高扶持效率和精准性，减少财政资金浪费。
4．完善支持家庭经营的配套政策体系
加大对农村各类基础设施的投资建设力度，补齐制约农业发展的短腿短板，夯实农业生产的物质基础。深入推进社会主义新农村建设，改善农村人居环境，实现城乡居民基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务均等化，实现城乡统筹发展。借助配套政策体系，使农村成为学有所教、病有所医、老有所养，各类生产生活基础设施、公共服务完善，同时又有绿色生态环境、良好人居环境的地方，解除家庭农场经营者的后顾之忧。
