课题组通过对上海松江、浙江宁波、湖北武汉、安徽郎溪等典型四地的调研，通过与农场主和基层干部的广泛接触与探讨，注意到当前家庭农场在蓬勃发展的同时也面临着不少问题，比如土地流转难、贷款困难、人工成本过高、农场主素质不高、粮食生产比例过低、农场经营后继乏人、农场经营风险问题等等。对于这些问题有些只是表象，不能就事论事简单分析，而必须深入问题的背后，探寻问题的实质。下面试就相关问题探讨如下：
一、制约家庭农场发展的深层问题及原因探析
(一)农村土地三个“权利人”权属不清制约了家庭农场的发展
由于家庭农场的土地涉及到村集体（所有权）、村民（承包权）、经营者（经营权）三个“权利人”，这三个“权利人”构成了家庭农场利益关系的主要方面。因而，要想家庭健康发展，必须理顺三者关系，在“三权分置”的基础上，把握好三权利益平衡，这样才能扫清家庭农场发展的障碍。当前农村土地“三权”权属纠葛不清对家庭农场的影响主要有：
首先，农村集体土地所有权缺位或者越位影响了家庭农场的发展。现在有些地方农村集体土地所有权表现不明显，所导致的问题是集体不能发挥积极作用。比如，我们在郎溪调研时，不少家庭农场主就反映他们在土地流转时需要与农户一家一家地去谈判，费时费力，而且有时由于缺乏统一标准，也带来了不少矛盾。由于缺乏集体的组织，基础设施建设如灌溉设施、道路建设无人牵头负责。部分集体组织在维护土地所有者的权益上不作为，导致一些损害土地所有者权益的现象时有发生，比如随意在基本农田上开挖鱼池、随意在土地上建设附着物等。至于大力发展集体经济，组织农民发展现代农业，积极开拓市场就更不用说了。这都是集体土地所有权缺位的表现。还有越位的问题，比如在一些城郊地区，由于土地级差地租较高，一些村集体感觉有利可图，又过分强调土地的所有权而忽视农民的土地承包权，出现侵犯农民的合法权益的问题。
第二，农民土地承包权缺乏可靠预期影响了农民土地长期流转积极性。我们在各地的调研中，家庭农场主普遍担心流转农户到期或者违约收回土地，他们往往在土地上已经付出了很大的投入，如果到期农户收回土地，他们将损失巨大。如果他们要毁约收回土地，他们也没有办法可想。农民为什么不愿意签订长期合同，有多方面的原因，一是对土地的长远预期不明朗，担心由于政策原因收益大，自己签了长期合同会吃亏；二是由于农村社会保障体系尚不完善，而土地具有社会保障的功能；三是一些外出打工的农民对于自己能否融入城市信心不足，致使他们不愿意长期流转土地断掉自己后路。
第三、农场主对土地经营权的预期不足助长了短期行为。由于担心农户收回土地，使得一些农场主不敢在土地投入过多，比如不敢买大型的农机具、不敢在大棚、固定设施上投入过多，不愿意子女跟随自己从事农场经营等等。
总之，土地所有权、承包权、经营权关系构成了家庭农场运作的主要矛盾，要维系三者之间的平衡关系关键在平衡三者之间的利益。如果过分强调土地承包权长久不变，或进而鼓噪农地私有化，必将导致农村集体经济名存实亡，村集体无法有效调整和利用土地，土地撂荒和流转难就难以解决，家庭农场发展也将因缺乏主导力量而受限；虽然强调土地集体所有，但如果不尊重农民意愿，保障农民的利益，强迫农民离开土地，必然会导致矛盾丛生，家庭农场发展也会困难重重；同样，家庭农场经营权如果得不到切实保障，必然不利于稳定经营者的预期，其长期投入与经营的积极性也会受到影响。
（二）如何处理好政府与市场的关系成为各地政策制订中的一个难题
在我们调研的四地中，各有其特色，它们的区别主要表现在政府与市场在家庭农场发展中的作用不同。在四地中，政府介入最深的无疑是上海松江；市场最有活力的是宁波。而安徽郎溪虽然政府实力有限，但其重视程度和引导的成效却非常突出。而湖北武汉无论是市场还是政府的作用则比较中性。下面以宁波和松江为例，探讨政府与市场在家庭农场发展中的作用与问题。
松江总体来说是一种政府主导的模式，他的优势体现在通过政府的顶层设计和财政投入，积极引导农民从事粮食生产，取得了很好的成效。但也存在着一些问题：
一是巨额财政补贴难以持续和复制。在松江区家庭农场的收入中，政府的财政补贴占其中的3/5。要是没有政府补贴，家庭农场单靠自身盈利状况难以维持正常运作，政府强大的资金投入如同注入了一针兴奋剂，维持家庭农场的生命力。这种措施在家庭农场的起步阶段是必要的，但是地方财政难以进行持续的巨大规模的投入，因而松江区家庭农场面临的一个问题即是如何靠自身达到盈利的效果，而不是长期依赖政府财政补贴。
二是发展活力不足。主要体现在经营者素质偏低与老龄化严重。年轻人依然对经营粮食缺乏热情，家庭农场没有持续的新生力量的注入将是一个巨大的难题。
宁波模式具有非常明确的市场导向，农场经营者都有着很强的市场意识，始终能够围绕市场开展各项业务以及发展家庭农场，农场效益较高且充满活力。
但是宁波模式也存在着非常突出的问题，主要表现是市场的趋利偏好制约了宁波的主粮生产。市场是逐利的，特别是对于宁波这样的沿海发达地区来说，家庭农场主普遍对赢利目标都有着比较高的期望，他们普遍愿意从事哪些产品附加值较高的农产品的生产，而对于经济效益较低的主粮的生产兴趣不大。在我们调研的沿途，在宁波这样的历史上的鱼米之乡，居然很难发现有水稻的身影，看到要么是工厂，要么就是花木、苗木、水果及其他经济作物。
（三）过分重视家庭农场及其他新型经营主体可能伤害小农户的利益
现在各地都非常重视规模经营，一些经营大户被当地政府树立为典型，并在政策上优先照顾；一些农业公司进入农村后被当地尊为座上宾，然而，传统的小农户经营却被视为落后的事物，被进一步边缘化。在这次的调研中我们注意到一下问题：
一是个体农户被家庭农场主挤压，导致农村新的不公平现象的产生。在不少地区随着家庭农场等新型农业经营主体的发展，传统农户由于不具备规模优势，效益不佳，最后干脆把土地转给大户，放弃农业经营。不少农民流转出土地后进入家庭农场成为雇工。一些农民干脆把土地流转给大户，就拿一点租金和补贴，也不从事劳动，整天打麻将。放弃劳动无所事事，这对于从事了一辈子农业生产的农民来说未尝不是一种悲哀。农村村民社会地位的改变，对农村的社会发展稳定也很难说是一件好事。
二是一些地区对家庭农场准入限制了其他农户的发展机会。比如在松江区由于经营家庭农场风险小、回报丰厚，愿意竞争上岗的农户非常多，以我们调研的金汇村为例，有23户竞争15个家庭农场，淘汰率达到35%。同是一村人，有的人能上，有的人无奈出去打工或者帮其他农场主做帮工，难免会有怨言。该村主任也坦言村委会感到压力很大。不少农场主也担心土地所有者“眼红”，以后会随意“要回土地”。如果我们过分追求效率而忽略公平，可能会带来新的矛盾。
三是发展家庭农场并不必然带来政府希望的结果和效率。各地发展家庭农场最初主要目的是保障粮食安全，防止抛荒。对于我们调研的四地来说，确实土地抛荒的现象很少。但也有了新的问题，其一是一些家庭农场并不热衷于种粮；其二是即使种粮其产量也并不如个体农户。习近平指出：“创新农业经营体系，不能忽视了普通农户”，因为“普通农户毕竟占大多数”。所以在发展家庭农场时，怎样平衡普通农户与家庭农场的利益关系，是一个需要重视的问题。
（四）片面推进家庭农场发展忽略了统筹城乡发展不足的制约效应
在这次调研中我们发现，当前各地家庭农场发展中存在的主要问题，往往不能就事论事去解决，也不能单从农村出发去解决，而应该从全局的角度，从城乡统筹发展的高度去解决。无论是“老三农问题”（农业、农村、农民），还是“新三农问题”（农地流转、农民工、农地非农用），都需要统筹考虑、平衡推进，家庭农场作为问题的一个方面，更不可能做到单兵突进，同样需要在协调各方关系的基础上，解决一些深层次的问题。
1、农业劳动力城市转移不足制约了家庭农场的规模扩张。在调研中我们发现，越是农业劳动力城市转移充分的地方，家庭农场发展就越好。以宁波慈溪为例，2013年全市从事农业劳动力10.26万人，务农劳动力占总农村劳动力比率从1988年的56%下降到只有10%左右。农村劳动力不断向非农产业转移，从而为土地流转腾出了空间，为发展规模经营、家庭农场奠定了基础。而一些劳动力转移不足的地区，由于还存在着大量的农业就业人口，必然无法扩大家庭农场的规模。
2、农户土地承包权稳定性不足成为外出务工农民流转顾虑。当前不少在城市务工的农民工虽然已经在城市实现了稳定就业，有的甚至实现了全家外迁，但是他们并不愿意放弃土地，也只是暂时把土地委托给别人耕种，而不愿意长期流转。他们担心一旦长期流出去，以后可能要不回来了。由于土地并没有确定是自己的，他们担心随着户籍的变动，会失去土地。从这种意义上说，如果土地没有确权，没有给城市务工或定居的农民一个定心丸，他们必然不放心长期稳定流转土地。
3、外出务工农民在城市的社会保障不足迫使农民倾向于保留土地的保障功能。在我们采访的农民工当中，比如从事出租车行业、个体服务业、建筑业的农民工几乎都没有办理养老、医疗等社会保障，从事制造业的一般都办理了社保，尽管标准不高，但毕竟有保障。不过也存在着问题，由于他们的流动性大，社会保障在全国范围内的接转还比较麻烦，会出现中断的现象。而且他们对打工多久并没有稳定的预期。另外，多数农民工在城市没有住房，“无恒产者无恒心”，他们并不把打工地当家，所以他们一般都认为自己迟早要回老家的，因此，他们一般都把农村的土地作为最后的保障，绝对不会轻易长期流转，有的宁可长期荒芜，也不愿意流转出去。
所以说，如果一地的农业劳动力没有实现充分的非农就业、外出务工农民土地承包经营权权属没有明确而可靠的预期、在城市没有完善的社会保障，必然很难为家庭农场的发展提供前提条件。
二、关于完善对家庭农场扶持政策的若干建议
综合我们对以上四地的调研，针对当前家庭农场发展存在的主要问题及其背后深层原因的分析，我们对下一步家庭农场扶持政策的完善建议如下：
（一）妥善把握好政府与市场、社会的均衡关系
1、各地政府应充分认识到发展家庭农场是一个长期、渐进的过程，切不可急躁冒进、人为推动。在我们调研的各地，家庭农场普遍是自发形成的，政府一般做的是因势利导的工作。即使在松江有较多的顶层设计的成分，但那也是在天时、地利、人和的特定条件下启动的。因此，不可过分迷信政府对家庭农场等新型经营主体的动员能力，以防止出现重大失误。
2、充分认识到中国农村人多地少的国情的长期存在，要合理控制家庭农场的规模。要认识到即使在中国城镇化率达到85%以上的情况下，中国农村人口还有2亿人左右，每家农户户均耕地也只有30-40亩，因此不能盲目贪大，要防止人为归大户、垒大堆情况的发生。
3、充分发挥家庭农场的市场主体地位，政府做好扶持和引导工作。政府对家庭农场发展介入程度不可过深，不可代农户做主，“把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切”，政府的作用主要体现在要为家庭农场的发展创造宽松的政策环境，要转变政府职能，为市场保驾护航。
4、充分发挥政府的引导作用，鼓励家庭农场投入粮食生产。市场也有失灵的领域，在沿海发达地区，农场主出于经营效益的考虑，往往会从事效益较高的农产品的种植，而对粮食的生产不太热衷。政府应该用市场的方法积极引导家庭农场从事粮食的生产，条件许可的地方，可以考虑增加补贴的方式来鼓励农民种粮。从国家层面上，怎么样让真正种粮的人拿到补贴，也是一个需要考虑到的制度设计，在原有补贴不变的基础上，新增补贴可以考虑在售粮环节发放。
5、充分发挥社会的自治功能，支持家庭农场协会等专业协会的发展。郎溪等地的家庭农场协会在会员之间互通信息、生产协作、担保融资等方面都发挥了较好的纽带作用，政府应尽量创造条件，为家庭农场之间的合作搭建平台，促成社会作用的发挥。
6、充分调动各方积极性，积极解决融资难的问题。可以通过由政府设置“家庭农场发展基金”、成立小额“信用担保公司”，推动家庭农场之间的信用联保，探索土地流转经营权证抵押，农业基础设施、大型农机具、农业订单抵押，支持家庭农场协会牵头融资等形式，广开渠道，为家庭农场的发展提供金融保障。鼓励互联网金融开展惠农金融服务，相关政府部门可与相关有实力的P2P网贷平台合作，支持家庭农场从平台融资。
7、充分履行好政府对家庭农场的监管职能，引导家庭农场合法经营。在食品安全、农地依法使用等领域应充分发挥监管作用。
8、充分发挥政府的服务职能，建立完善的社会化服务体系。农业经营风险很大，如果没有完善的社会化服务体系作支撑，单靠家庭农场主的一己之力，很难控制成本、降低风险。政府应该为社会化服务体系的建立加大投入，建立一个涵盖良种繁殖、农资配送、烘干销售、农技指导、气象信息等方面的专业化服务体系，以降低家庭农场的经营成本和风险。
（二）妥善处置“三权分置”重大理论创新后的三权利益关系均衡
1、充分有效合理地行使集体土地所有权，支持家庭农场发展。村集体作为土地所有权人，在家庭农场发展中既不能缺位也不能越位。在土地流转环节应发挥村集体的中介和核心作用，鼓励由村集体出面，经流出户正式委托与流入户签订合同，保障双方的权益，减少矛盾和纠纷。充分发挥村集体在产业导向、市场营销方面的整合作用，引导家庭农场的联合与协作。充分发挥村集体作为产权人的监管职能，防止土地违规使用。同时也要防止村集体以所有人的名义侵犯承包人和经营权行使人的利益。
2、切实维护流出户的土地承包权益，充分照顾他们的核心关切。不可为了促进家庭农场发展而忽略土地流出户的利益。首先要抓紧土地的确权工作，明确农户的土地承包权，消除农民的顾虑；二是探索土地租金的调整机制，照顾流转双方的利益，鼓励、推广实物折价的方式计算租金。探索将集体资产以股份化的形式量化落实到每个农户，使得农民可以安心将土地流转。
3、加强对家庭农场经营者的土地经营权的维护，保障经营者的合法权益。引导流转双方签订正式合同，及时调解流转双方的矛盾纠纷，维护家庭农场主的合法权益。有条件的地方可探索为家庭农场提供相应补贴，调动农场主的经营积极性。
（三）妥善把握家庭农场的发展与统筹城乡发展关系的均衡
1、充分认识到推进城乡的统筹发展的重要意义。就事论事无助于家庭农场的一些深层次矛盾的解决，家庭农场发展中的许多问题“表现在农村，根子却在城市”，只有切实解决2.6亿城市务工农民在城市的社会保障问题，让他们真正实现“人的城镇化”，困扰家庭农场发展的许多问题就会迎刃而解。
2、完善农业补贴的投向，将农民工的投入纳入三农投入范围。新时期以来我国对三农的投入越来越大，总体来说，广大农民是欢迎的。不过我们在调研过程中也听到了不少抱怨。比如补贴“撒胡椒面”问题、“平均主义”问题、“种田的拿不到补贴、不种田却拿到补贴的问题”等等。但我们发现的一个特别需要关注的问题是：三农投入总是就农村论三农，没有充分意识到，由于2.6亿青壮劳动力已经流入城镇，如果忽略这一块的投入，就犹如“刻舟求剑”，三农问题的投入就会迷失方向。因此，我们建议：原有三农投入存量方向保持不变，新增部分除了集中财力解决农村的一些基础设施建设、提高农民的社会保障水平的问题之外，留出一个较大比例，用以逐步解决农民工在城市的融入问题。
3、明确宣示不论农民工户籍是否转移，原有土地权益长久不变。现在，很多农民已经在城市实现了稳定就业，之所以不敢转户口，主要是担心土地会被收走，这已经成为他们实现真正城镇化的障碍。为了消除顾虑，除了土地确权让农民安心之外，还应该以立法或其他明确的方式保障城市转移农民的土地权益。积极推动农村集体产权制度改革，逐步实现农村产权与户籍的分离，为城乡居民双向自由流动创造条件。
4、重点解决农民工在城市的住房、子女教育、养老保险等影响城乡统筹发展的关键问题。应抓住当前中国经济进入新常态、城市劳动力供应不足、房地产发展受困的有利时机，加大中央财政的投入，发挥中央和地方政府的两个积极性，合理分摊成本，努力解决农民工的安居问题、子女教育问题。我们在调查时，不少农民工随着工资收入的提高、房价的下滑，开始有了在城市买房的意愿。如能通过贴息、补贴、购房优惠、企业资助（企业的投入可以抵税）等等形式对农民工购房予以支持，不仅可以刺激内需提供长久动力，而且可以有效地推进城镇化的进程。进而可以促进城乡统筹发展，最终可以解决家庭农场发展中的一些诸如土地流转困难等深层次的问题。(作者操家齐,系宁波大学城乡治理现代化研究中心、中国农村综合改革协同创新中心华东分中心研究员)
